Khi chính quyền Tổng thống Mỹ Donald Trump tăng cường sức ép kinh tế lên Iran, Washington đang phải đối mặt với một mắt xích yếu khá bất ngờ trong chiến dịch nhằm cô lập Tehran khỏi hệ thống tài chính toàn cầu: chính các ngân hàng Mỹ.
Theo các quan chức phương Tây và giới nghiên cứu, mỗi năm có hàng tỷ USD liên quan đến Iran vẫn chảy qua các tài khoản thanh toán tại ngân hàng Mỹ, bất chấp những lệnh trừng phạt cấm các tổ chức và cá nhân thuộc phạm vi điều chỉnh của luật Mỹ tham gia vào hầu hết hoạt động tài chính có liên quan đến Tehran.
Iran tiếp cận các tài khoản này thông qua những đối tác nước ngoài có quan hệ với ngân hàng Mỹ. Đây là một phần của hệ thống hơn một thế kỷ tuổi được gọi là ngân hàng đại lý (correspondent banking), cơ chế giúp kết nối hệ thống tài chính toàn cầu nhưng đồng thời cũng tạo ra những kẽ hở để Tehran âm thầm luồn vào.
Gần đây, chính quyền Trump đã chuyển sang cảnh báo các ngân hàng nước ngoài xử lý giao dịch bằng USD với Iran thông qua tài khoản ngân hàng đại lý tại Mỹ. Các quan chức Mỹ cũng thúc giục ngân hàng trong nước tăng cường giám sát những giao dịch có liên quan đến Iran.
Tuy nhiên, việc phát hiện những dòng tiền này không hề đơn giản, bởi Iran sử dụng một mạng lưới phức tạp gồm các công ty bình phong và nhiều phương thức khác để che giấu nguồn gốc giao dịch.
Ngày 28/8, Bộ Tài chính Mỹ xác định chi nhánh tại Các Tiểu vương quốc Arab Thống nhất (UAE) của ngân hàng quốc doanh Ai Cập Banque Misr là một trong những tổ chức nước ngoài mà Washington cho rằng đang giúp Iran tiếp cận hệ thống ngân hàng Mỹ, đồng thời tuyên bố sẽ tìm cách cắt đứt kênh này.
Theo giới chức Mỹ, chi nhánh Banque Misr tại UAE đã sử dụng các tài khoản ngân hàng đại lý ở Mỹ để chuyển tới 1,8 tỷ USD cho những công ty có khả năng nằm trong mạng lưới ngân hàng ngầm của Iran.
Bộ Tài chính Mỹ cho biết Misr UAE có tài khoản USD tại 3 ngân hàng Mỹ nhưng không nêu tên. Trên website, Misr liệt kê JPMorgan Chase và Citigroup là những tổ chức mà ngân hàng này có tài khoản đại lý. Cả hai ngân hàng đều từ chối bình luận về động thái của Bộ Tài chính Mỹ.
Bộ Ngoại giao Ai Cập cho biết đang trao đổi với giới chức Mỹ về những cáo buộc trên. Banque Misr cũng nói ngân hàng đang làm việc với Bộ Tài chính Mỹ và tuân thủ “các khuôn khổ pháp lý và quy định liên quan”. Ngân hàng cho biết các chi nhánh tại UAE vẫn hoạt động bình thường vào cuối tuần qua.
Động thái mới nhất nằm trong chiến dịch “Economic Outcast” mà chính quyền Trump triển khai, một chiến dịch gây sức ép trên diện rộng nhằm bóp nghẹt Iran về tài chính, buộc Tehran phải nhượng bộ và chấm dứt các hành động thù địch ở Trung Đông.
Washington cảnh báo các chính phủ và tổ chức tài chính trên toàn cầu phải cắt đứt quan hệ với Iran nếu không muốn đối mặt với các lệnh trừng phạt thứ cấp, trong đó có nguy cơ bị loại hoàn toàn khỏi hệ thống tài chính sử dụng đồng USD.
Tuy nhiên, một số chuyên gia tài chính cho rằng nỗ lực này có thể bị hạn chế nếu Washington không gây thêm sức ép lên các ngân hàng Mỹ để họ kiểm tra kỹ hơn những mối quan hệ ngân hàng đại lý của mình.
Bộ Tài chính Mỹ năm ngoái cho biết đã xác định khoảng 9 tỷ USD dòng tiền liên quan đến Iran đi qua các ngân hàng Mỹ trong năm 2024. Một số nhà nghiên cứu Iran cho rằng con số này có thể giảm nếu các ngân hàng Mỹ chủ động hơn trong việc phát hiện và ngăn chặn những giao dịch đáng ngờ.
“Các mạng lưới ngân hàng ngầm cực kỳ khó phát hiện, nhưng hoàn toàn không phải không thể theo dõi dòng tiền của Iran”, Elaine Dezenski, cựu quan chức cấp cao Bộ An ninh Nội địa Mỹ và hiện làm việc tại tổ chức nghiên cứu Foundation for Defense of Democracies ở Washington, nhận định.
Theo bà, “các ngân hàng Mỹ và ngân hàng đại lý đang trực tiếp chịu trách nhiệm, và sức ép này sẽ chỉ ngày càng tăng”.
Các tổ chức tài chính Mỹ cho biết họ phối hợp chặt chẽ với Bộ Tài chính để thực thi lệnh trừng phạt, trong đó có việc nộp các báo cáo bắt buộc theo luật về những hoạt động đáng ngờ có khả năng liên quan đến Iran.
Thông thường, giới chức Mỹ chỉ xử phạt ngân hàng khi phát hiện những thiếu sót nghiêm trọng trong chương trình tuân thủ lệnh trừng phạt và hoạt động kiểm soát giao dịch.
Tuy nhiên, các chuyên gia cho rằng việc gia tăng sức ép lên ngân hàng Mỹ, thậm chí cả nhiều ngân hàng nước ngoài, cũng có thể kéo theo những hệ quả không mong muốn. Một trong số đó là Washington có thể mất đi một kênh quan trọng để theo dõi hoạt động tài chính của Tehran.
Dù vậy, chính quyền Trump đã thúc giục các tổ chức tài chính Mỹ, trong những cuộc gặp riêng với các quan chức phụ trách tuân thủ của ngân hàng, tăng cường giám sát dòng tiền Iran.
“Dưới thời Tổng thống Trump, Bộ Tài chính đã nói rõ rằng tuân thủ các lệnh trừng phạt của Mỹ và những nghĩa vụ pháp lý khác không phải là lựa chọn. Vi phạm sẽ phải chịu hậu quả. Các tổ chức tài chính đã được cảnh báo”, Gene Lange, quan chức cấp cao Bộ Tài chính phụ trách văn phòng chống tài trợ khủng bố, cho biết.
Ông nói Bộ Tài chính hiện “hành động nhanh và quyết liệt hơn bao giờ hết để xác định, phá vỡ và xử phạt bất kỳ tổ chức hoặc bên trung gian nào tiếp tục tạo điều kiện cho hoạt động kinh doanh với chính quyền Iran”.
Bộ Tài chính Mỹ cũng công bố các cảnh báo dành cho ngân hàng trên toàn cầu, chỉ ra những dấu hiệu có thể cho thấy các công ty vỏ bọc đang lợi dụng hệ thống tài chính do Mỹ dẫn dắt để thực hiện giao dịch cho Iran.
Các dấu hiệu đáng ngờ bao gồm cơ cấu sở hữu thiếu minh bạch của một công ty đặt tại UAE, hoặc một doanh nghiệp đăng ký tại Hong Kong nhưng sử dụng tài khoản ngân hàng Trung Quốc và gần như không có sự hiện diện trực tuyến.
Vấn đề phức tạp
Gốc rễ của vấn đề nằm ngay trong cơ chế ngân hàng đại lý. Theo hệ thống này, bất kỳ giao dịch nào bằng USD được thực hiện ở bất cứ đâu trên thế giới cuối cùng đều phải được thanh toán thông qua một ngân hàng Mỹ.
Cơ chế này trao cho Washington khả năng giám sát phần lớn giao dịch quốc tế bằng USD và, khi cần thiết, cắt quyền tiếp cận đồng bạc xanh của một tổ chức hoặc quốc gia, qua đó có thể làm tê liệt hoạt động của họ.
Iran ngày càng ưu tiên sử dụng đồng nhân dân tệ của Trung Quốc hoặc tiền số để tránh sự giám sát này. Tuy nhiên, Tehran vẫn phải sử dụng USD trong một số trường hợp để tiến hành thương mại, hỗ trợ các đồng minh ở Trung Đông và mua công nghệ, linh kiện bị hạn chế xuất khẩu phục vụ quân sự.
Theo các quan chức Mỹ và giới nghiên cứu, để làm được điều đó, Iran đã xây dựng một mạng lưới ngân hàng ngầm tinh vi, bao gồm các công ty vỏ bọc và các nhà môi giới ngoại tệ tại những trung tâm tài chính như Hong Kong và Dubai.
Thông thường, các thực thể này không mở tài khoản trực tiếp tại ngân hàng Mỹ vì nhiều khả năng sẽ bị từ chối. Thay vào đó, họ tìm đến các đối tác tại Trung Quốc, UAE hoặc những nơi khác có quan hệ ngân hàng đại lý với các tổ chức tài chính Mỹ.
Những tổ chức trung gian này sau đó chuyển tiền thay mặt các công ty bình phong của Iran mà không tiết lộ mối liên hệ với Tehran, trong khi một ngân hàng Mỹ đứng ra hoàn tất giao dịch.
Trung Quốc tuyên bố phản đối “các lệnh trừng phạt đơn phương bất hợp pháp và vô lý” của Washington, đồng thời sẽ thực hiện những biện pháp cần thiết để bảo vệ lợi ích của mình.
Sau khi Operation Economic Outcast được công bố, một người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc cảnh báo chiến tranh kinh tế có thể gây xáo trộn nền kinh tế toàn cầu.
Chính quyền Hong Kong cho biết họ kiên quyết thực thi các lệnh trừng phạt của Liên Hợp Quốc nhưng không áp dụng những biện pháp trừng phạt đơn phương do từng quốc gia áp đặt, cho rằng những biện pháp này vi phạm luật pháp quốc tế.
Cảm biến và bo mạch
Một ví dụ thực tế gần đây đã hé lộ cách thức hoạt động của mạng lưới này.
Theo một hóa đơn mà tờ Wall Street Journal dẫn lại, một công ty kỹ thuật Iran đã đặt hàng một nhà cung cấp Trung Quốc 150.000 bo mạch và cảm biến. Đây là những linh kiện điện tử được sử dụng trong ngành sản xuất ô tô nhưng cũng được Iran tìm mua để phục vụ việc chế tạo vũ khí và drone.
Hóa đơn của nhà cung cấp Trung Quốc ghi rõ thông tin tài khoản ngân hàng tại Trung Quốc, đồng thời yêu cầu khoản thanh toán 650.000 USD được chuyển thông qua một đối tác thanh toán đặt tại New York.
Các tài liệu mà Wall Street Journal tiếp cận cho thấy công ty kỹ thuật Iran đồng ý thanh toán thông qua Bank Tejarat, một tổ chức tài chính Iran đã nằm trong danh sách trừng phạt của Mỹ.
Tuy nhiên, một ngân hàng Iran không thể đơn giản chuyển USD trực tiếp tới tài khoản của một doanh nghiệp Trung Quốc thông qua hệ thống Mỹ. Trong trường hợp này, theo các nhà nghiên cứu, khoản tiền nhiều khả năng phải đi qua một công ty vỏ bọc có quyền tiếp cận một ngân hàng nước ngoài đang duy trì quan hệ ngân hàng đại lý với Mỹ.
Hiện chưa rõ khoản thanh toán được thể hiện trên những hóa đơn mà tờ Wall Street Journal dẫn lại có thực sự được thực hiện hay không.
Hệ thống vận hành trơn tru
Ngân hàng đại lý đóng vai trò thiết yếu đối với hệ thống tài chính toàn cầu vì cho phép các tổ chức tín dụng thực hiện thanh toán xuyên biên giới mà không cần vận chuyển tiền mặt.
Khi một công ty nước ngoài chuyển tiền, ngân hàng thanh toán của Mỹ về cơ bản sẽ ghi giảm số USD trong tài khoản của bên chuyển và ghi tăng số tiền tương ứng cho bên nhận.
Đối với các ngân hàng Mỹ, dịch vụ ngân hàng đại lý cũng có thể mang lại lợi nhuận đáng kể thông qua phí dịch vụ hoặc nguồn vốn từ tiền gửi, đồng thời giúp ngân hàng mở rộng các dịch vụ cung cấp cho khách hàng ở nước ngoài.
Vấn đề đặt ra là liệu các ngân hàng Mỹ đã làm đủ để bảo đảm họ không vô tình xử lý những giao dịch mang lại lợi ích cho Tehran hay chưa.
Đây là bài toán Washington đã phải đối mặt từ lâu.
Nếu thực thi các hạn chế quá lỏng lẻo, nhiều giao dịch có thể lọt qua. Nhưng nếu siết quá mạnh, Mỹ có nguy cơ làm suy yếu vị thế thống trị của đồng USD khi các quốc gia bắt đầu tìm kiếm những lựa chọn thay thế như đồng nhân dân tệ của Trung Quốc.
“Càng sử dụng những công cụ này nhiều, anh càng tạo thêm động lực cho các lựa chọn thay thế đồng USD”, Alex Zerden, cựu quan chức Bộ Tài chính Mỹ và nhà sáng lập công ty tư vấn công nghệ tài chính và rủi ro Capitol Peak Strategies, nhận định.
Trong vụ việc mới được Bộ Tài chính Mỹ công bố, Washington đã không áp dụng ngay các biện pháp trừng phạt thứ cấp đối với Banque Misr UAE.
Thay vào đó, Bộ Tài chính Mỹ cho biết sẽ hạn chế chi nhánh của ngân hàng này tại UAE tiếp cận các tài khoản ngân hàng đại lý ở Mỹ.
Các hạn chế chưa có hiệu lực ngay lập tức. Misr có 30 ngày để đưa ra ý kiến về quyết định của Bộ Tài chính trước khi phải chấm dứt dần quan hệ ngân hàng đại lý với Mỹ của chi nhánh tại UAE.
Bộ Tài chính Mỹ cũng không đe dọa áp dụng biện pháp nào đối với các ngân hàng Mỹ.
Việc lựa chọn cách tiếp cận ít gây xáo trộn hơn cho thấy các quan chức Bộ Tài chính Mỹ đang đứng trước một bài toán khó.
Trong quá khứ, việc cắt một ngân hàng nước ngoài khỏi hệ thống tài chính Mỹ về cơ bản có thể khiến tổ chức bị nhắm tới mất khả năng hoạt động. Nhưng nếu trừng phạt các ngân hàng Mỹ, Washington có thể khiến họ thu hẹp hoạt động ngân hàng đại lý.
Cả hai lựa chọn đều có thể tạo ra hiệu ứng lan truyền, hoặc đối với nền kinh tế nơi ngân hàng nước ngoài đặt trụ sở, hoặc đối với toàn bộ hệ thống tài chính quốc tế.
“Đó là lý do họ không thể áp dụng cách tiếp cận kiểu ‘làm tất cả cùng một lúc’, bởi điều đó có thể tạo ra những hiệu ứng lan truyền đi ngược lại mục tiêu mà chính phủ Mỹ đang cố gắng đạt được”, Jason Prince, luật sư tại Akin Gump và cựu quan chức phụ trách trừng phạt của Bộ Tài chính Mỹ, nhận định.
Theo WSJ, Reuters
