Thực tế trên dẫn đến Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tế để làm tròn vai trò công cụ điều tiết thị trường nhà ở.
Theo Luật Đầu tư năm 2020, khi thẩm định chủ trương đầu tư dự án nhà ở, khu đô thị phải đánh giá về sự phù hợp với chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương. Quy định này dẫn đến việc hàng loạt dự án nhà ở thương mại bị “tắc nghẽn” bởi không có trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở vì nhiều lý do khác nhau.
 |
Luật Nhà ở hiện hành có quy định về Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia và Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương. Trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Bộ Xây dựng trình Thủ tướng phê duyệt Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia (Điều 168 Luật Nhà ở năm 2014).
Trên cơ sở Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, UBND cấp tỉnh xây dựng Chương trình phát triển nhà ở cho từng giai đoạn 5 năm và 10 năm, trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi phê duyệt. Và trên cơ sở Chương trình phát triển nhà ở, UBND cấp tỉnh lập, phê duyệt kế hoạch phát triển nhà ở hằng năm và 5 năm (Điều 15).
 |
Nội dung Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở gồm bố trí quỹ đất để xây dựng nhà ở, phương án giải quyết chỗ ở cho từng nhóm đối tượng, chỉ tiêu diện tích nhà ở bình quân đầu người, số lượng, diện tích, tỷ lệ các loại nhà ở cần xây dựng, dự kiến vốn đầu tư... Một cách tổng quát, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở xác định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở, thời điểm xây dựng, bàn giao nhà ở trong từng giai đoạn (5 năm, 10 năm, hàng năm).
Quy định về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được duy trì từ Luật Nhà ở năm 2005 và trước đó là Pháp lệnh về nhà ở năm 1991. Thông qua Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, cơ quan nhà nước trực tiếp ấn định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở...
 |
Khi đề ra Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, cơ quan soạn thảo kỳ vọng đây là công cụ cần thiết để các địa phương định hướng mục tiêu phát triển từng loại nhà ở cho từng đối tượng, đảm bảo cân đối cung - cầu nhà ở phù hợp với nhu cầu thực tế của người dân, hạn chế việc phát triển nhà ở tràn lan gây ra hiện tượng “dự án ma”, nhà ở bỏ hoang, “biệt thự nuôi bò”... do không có nhu cầu.
Chẳng hạn theo Tờ trình đề nghị xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi) gần đây, cơ quan chủ trì soạn thảo đánh giá Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở giúp cơ quan nhà nước đưa ra các định hướng, hoạch định các cơ chế, chính sách pháp luật về nhà ở phù hợp với từng giai đoạn, đảm bảo cân đối cung - cầu; giúp doanh nghiệp đầu tư nhà ở có định hướng, xác định đúng về nhu cầu thị trường nhà ở, xác định đúng phân khúc nhà ở phù hợp với nhu cầu thực tế để lựa chọn hình thức, quy mô đầu tư, đảm bảo cân đối cung - cầu...
Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở như vậy đã trở thành một công cụ điều tiết của Nhà nước trong phát triển nhà ở.
Câu hỏi được đặt ra là chúng có phải một công cụ quy hoạch theo Luật Quy hoạch không?
Xuất phát từ việc Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở do cơ quan nhà nước ban hành, trực tiếp ấn định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở, thời điểm xây dựng, bàn giao..., tôi cho rằng về bản chất đây chính là một công cụ quy hoạch bởi đã thể hiện rõ sự sắp xếp, phân bố, điều tiết của Nhà nước. Cụ thể, đây là một loại “quy hoạch ngành” theo pháp luật chuyên ngành (Luật Nhà ở).
 |
Trong dự án Luật Nhà ở (sửa đổi), cần phải nhìn nhận rằng Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là một loại quy hoạch. Bởi nếu thừa nhận Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở thuộc hệ thống quy hoạch, thì việc lập, phê duyệt không chỉ thực hiện theo Luật Nhà ở mà còn được điều chỉnh bởi Luật Quy hoạch, giúp công cụ điều tiết này có sự quản lý chặt chẽ về trình tự, thủ tục, phương pháp lập, đảm bảo hiệu quả, khả thi khi thực hiện.
 |
Cụ thể, Luật Quy hoạch quy định rất chặt chẽ trình tự, thủ tục: lập quy hoạch (gồm 2 bước: lập nhiệm vụ quy hoạch, lập quy hoạch); thẩm định quy hoạch; quyết định/phê duyệt quy hoạch; công bố quy hoạch; thực hiện quy hoạch. Luật này cũng quy định rõ việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan về quy hoạch (Điều 19).
Sau Luật Quy hoạch năm 2017, Quốc hội đã ban hành các luật để sửa đổi tổng cộng 56 luật có liên quan đến quy hoạch, kéo theo hàng loạt quy hoạch ngành bị bãi bỏ, từ quy hoạch giao thông vận tải đường bộ, cảng biển cho đến báo chí...
Nhưng Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không bị sửa đổi, bãi bỏ (có lẽ bởi trong tên gọi không có từ “quy hoạch”). Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở vẫn tồn tại và nằm ngoài hệ thống quy hoạch nên không có đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục lập để đảm bảo tính hiệu quả, khả thi.
Vậy đâu là những hạn chế của Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở?
Thứ nhất, quy trình lập Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở hoàn toàn không có bước lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan (công việc bắt buộc phải làm khi lập quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng hay quy hoạch sử dụng đất).
Nhân dân là người thụ hưởng trực tiếp sản phẩm nhà ở nhưng không được lấy ý kiến về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở? Các doanh nghiệp đầu tư, kinh doanh bất động sản cũng không được hỏi ý kiến dù họ là chủ thể trực tiếp đầu tư, cung ứng nhà ở? Nguyên nhân bởi Luật Nhà ở hoàn toàn không quy định việc lấy ý kiến về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở.
 |
Với những thiếu sót nêu trên, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở mặc dù định hướng là một công cụ điều tiết quan trọng của Nhà nước (tránh xây nhà ở tự phát) nhưng đã thiếu đi cơ chế phản biện. Điều gì xảy ra nếu đơn vị tư vấn Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không đủ năng lực? Nếu Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không bám sát nhu cầu nhà ở thực tế hoặc thiếu tính dự báo, thiếu tầm nhìn, gây vướng mắc, cản trở quá trình triển khai?
Thứ hai, nếu như các quy hoạch khác sau khi được phê duyệt phải công khai theo trình tự luật định thì Luật Nhà ở không quy định hình thức, thủ tục công khai Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở. Nhiều trường hợp doanh nghiệp không được tiếp cận thông tin, dẫn đến khi trình thẩm định chủ trương đầu tư dự án mới “ngã ngửa” vì dự án không có trong Chương trình, kế hoạch (Luật Đầu tư quy định thẩm định dự án nhà ở, khu đô thị bắt buộc phải phù hợp với Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, nếu không sẽ không được chấp thuận chủ trương đầu tư).
 |
Luật Quy hoạch quy định nội dung quy hoạch tỉnh thể hiện định hướng phát triển, sắp xếp không gian và phân bổ nguồn lực cho các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, phương hướng phát triển ngành quan trọng, tổ chức hoạt động kinh tế - xã hội, phương án quy hoạch hệ thống đô thị, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu du lịch...
Quy hoạch tỉnh có sự gắn kết với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, các quy hoạch ngành quốc gia và được xác định trên cùng thời kỳ quy hoạch (đều là 10 năm, hiện nay là thời kỳ 2021-2030). Các quy hoạch này có mối liên hệ tương hỗ, logic với nhau bởi phương thức lập, thẩm định, phê duyệt đều thực hiện thống nhất theo Luật Quy hoạch.
 |
Trong khi đó, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở dù mang bản chất là công cụ quy hoạch nhưng không nằm trong hệ thống quy hoạch. Sự “xung đột” sẽ xuất hiện trong trường hợp Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của tỉnh được lập cho giai đoạn khác với thời kỳ của quy hoạch tỉnh.
Trường hợp này, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không được lập trên nền tảng các định hướng lớn về phát triển kinh tế - xã hội của quy hoạch tỉnh thì căn cứ vào đâu để dự báo nhu cầu nhà ở cần đầu tư? Chỉ tiêu nhu cầu nhà ở của Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở trong trường hợp này liệu có phù hợp với thực tiễn?
 |
Chẳng hạn, nếu năm 2022, UBND tỉnh X phê duyệt Chương trình phát triển nhà ở giai đoạn 2022-2032 nhưng đến năm 2023 quy hoạch tỉnh X thời kỳ 2021-2030 mới được phê duyệt, trong đó xác định thêm nhiều khu công nghiệp, khu đô thị mới (sẽ kéo theo gia tăng dân số cơ học và nhu cầu nhà ở tăng cao). Trường hợp này có phải điều chỉnh lại Chương trình phát triển nhà ở? Chương trình phát triển nhà ở trường hợp này có theo kịp sự phát triển và phản ánh được nhu cầu nhà ở trong thực tế?
Khi Chương trình phát triển nhà ở chưa điều chỉnh, nếu doanh nghiệp đề xuất các khu nhà ở phục vụ công nhân trong các khu công nghiệp mới xác định trong quy hoạch tỉnh sẽ không được chấp thuận. Vậy Chương trình phát triển nhà ở là công cụ điều tiết hợp lý hay cản trở sự phát triển của thị trường?
Ngoài ra, còn phải xét đến thực trạng hiện nay có bao nhiêu đơn vị tư vấn đủ điều kiện, năng lực lập Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở? Đa số các Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của các địa phương hiện nay vẫn do một đơn vị sự nghiệp thuộc cơ quan quản lý nhà nước về nhà ở lập.
Một cách tổng quát, tôi cho rằng Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là một loại quy hoạch ngành nhưng nằm ngoài hệ thống quy hoạch, dẫn đến thiếu quy định về trình tự, thủ tục lập, về lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan hay phương thức công khai để các doanh nghiệp tiếp cận.
Mặt khác Điều 59 Luật Quy hoạch đã yêu cầu phải bãi bỏ các quy hoạch về đầu tư phát triển hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm cụ thể, ấn định khối lượng, số lượng hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm được sản xuất, tiêu thụ. Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở về bản chất là loại quy hoạch ấn định khối lượng, số lượng sản phẩm (ở đây là ấn định số lượng, diện tích nhà ở được xây dựng) nên cần phải bãi bỏ.
 |
Tôi cho rằng việc ban hành Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở để ấn định, giới hạn số lượng nhà ở được xây dựng trong một giai đoạn là không cần thiết và đi ngược lại với các quy luật khách quan của thị trường, đặc biệt là quy luật cung - cầu. Về nguyên tắc, doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư phải tìm hiểu thị trường và phải hiểu nhu cầu thị trường hơn cơ quan nhà nước. Việc can thiệp, giới hạn phát triển nhà ở hay bất kỳ loại “hàng hóa phổ thông” nào khác là giải pháp phi thị trường.
Nếu một doanh nghiệp điều tra và nhận thấy nhu cầu nhà ở lớn của người dân tại một khu vực, doanh nghiệp phải thực hiện rất nhiều thủ tục hành chính bao gồm cả xin cập nhật dự án vào Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở để đủ điều kiện chấp thuận chủ trương đầu tư. Việc này làm tăng thủ tục hành chính, tạo cơ chế xin - cho, làm chậm quá trình phát triển.
Nhà nước đã và đang quản lý hoạt động xây dựng thông qua công cụ quy hoạch. Trong quy hoạch xây dựng đã xác định rõ vị trí các khu đô thị, các khu nhà ở. Việc phát sinh thêm Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là không cần thiết và lãng phí chi phí lập.
Bởi vậy, bãi bỏ Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, theo tôi, nên là ưu tiên hàng đầu trong xây dựng dự án Luật Nhà ở (sửa đổi). Giống như dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã mạnh dạn bãi bỏ khung giá đất để khơi thông nguồn lực đất đai./.
Nội dung: ThS Nguyễn Văn Đỉnh - Nhà nghiên cứu pháp lý đầu tư, kinh doanh bất động sản
Trình bày: Văn Lâm
