Phát biểu trong phiên khai mạc kỳ họp thứ 8 của Quốc hội vào ngày 21/10, Tổng Bí thư Tô Lâm nhấn mạnh: “Trong 3 điểm nghẽn lớn nhất hiện nay là thể chế, hạ tầng và nhân lực thì thể chế là “điểm nghẽn của điểm nghẽn”. Tổng Bí thư gọi thể chế là “điểm nghẽn của điểm nghẽn” bởi nó tác động trực tiếp tới hạ tầng và nhân lực.
Nếu thể chế kém hiệu quả hoặc bế tắc, nó sẽ cản trở cả việc phát triển hạ tầng và tối ưu hóa nguồn nhân lực. Vậy tháo gỡ “điểm nghẽn” về thể chế để thúc đẩy đất nước phát triển bằng cách nào?
Trong bài viết đầu tiên thuộc loạt bài "Tháo gỡ điểm nghẽn thể chế bắt đầu từ đâu?", ông Nguyễn Quang Đồng, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Chính sách và Phát triển Truyền thông, Hội Truyền thông số Việt Nam, đã giải thích thế nào là điểm nghẽn thế chế và những điểm đột phá để giải quyết tình trạng này.
Tiếp những chia sẻ với VietTimes, ông Nguyễn Quang Đồng cho rằng bên cạnh việc tiếp tục hoàn thiện kinh tế thị trường thì ứng dụng công nghệ số để thay đổi cách vận hành hệ thống hành chính và cải cách hệ thống tư pháp là những khâu đột phá để tháo gỡ “điểm nghẽn” về thế chế.
- Muốn tháo gỡ vướng mắc về thể chế thì một trong những việc quan trọng nhất là có tư duy, hành động đột phá. Tuy nhiên, phải làm thế nào để những người đứng đầu các bộ, ngành, địa phương dám đột phá mà không sợ vi phạm pháp luật, thưa ông?
- Phân cấp, phân quyền được nhắc đến như là giải pháp cho những trì trệ hiện nay ở cơ quan hành chính, đặc biệt là cấp độ địa phương. Trước khi chờ đợi phân cấp phân quyền tạo ra đột phá hoặc lực đẩy, thì điều cần thiết hiện nay là giải quyết vấn nạn “sợ hãi” đang làm tê liệt hệ thống.
Vì sao giải ngân đầu tư công thấp? Vì sao có tiền mà không dám tiêu, không dám làm dự án? Vì năng lực, hay vì nỗi sợ hãi vướng sai phạm ?
Thứ nhất, đó là pháp lý xung đột nhau khiến những người muốn ra quyết định sợ hãi vướng vòng lao lý. Cùng một vấn đề, làm theo quy định A nhưng khi cơ quan pháp luật vào đối chiếu với quy định B lại sai.
Thứ 2, là cơ chế động lực về lợi ích. Dù là lợi ích thăng tiến chính trị, hay lương bổng đãi ngộ cho những cán bộ có thành tích đều chưa đủ tính khuyến khích. Vậy thì làm tốt (dự án) mang lại lợi ích cho địa phương, chưa chắc đã được tưởng thưởng (được ghi nhận và thăng tiến lên chức vụ cao hơn, hoặc lương bổng, đãi ngộ về vật chất tốt hơn); trong khi rủi ro pháp lý thì luôn treo lơ lửng trên đầu.
Vậy tại sao tôi phải cố gắng? Dự án chậm thì giỏi lắm chỉ xử lý hành chính, chứ làm thì xác suất sai rất cao. Cơ chế hành động của con người là so sánh lợi ích và chi phí. Khi chi phí và rủi ro quá lớn thì không ai muốn làm là đương nhiên. Các quy định hiện hành về bảo vệ cán bộ dám làm, cá nhân tôi cho rằng sẽ khó có hiệu quả trong việc “trị” triệu chứng “tê liệt hệ thống” như vậy.
- Vậy theo ông cần tháo gỡ tình trạng cán bộ sợ hãi bằng cách nào?
- Về ngắn hạn, việc cấp bách hiện nay là lập các tổ công tác liên ngành (task-force) để rà soát xung đột pháp luật, đi kèm với đơn giản hóa thủ tục hành chính, đồng thời thực hiện sửa đổi cách làm “một luật sửa nhiều luật”, theo trình tự rút gọn để giảm thời gian. Tôi hoàn toàn đồng ý với cách Chính phủ đang làm trong kỳ họp này, ví dụ như: 1 luật sửa 7 luật trong lĩnh vực liên quan đến tài chính, đầu tư, thuế.
Nhưng về dài hạn, cải cách thể chế nằm ở chỗ thiết kế động lực “tưởng thưởng” xứng đáng cho những lãnh đạo có năng lực: hoặc là thăng tiến chính trị, hoặc là lợi ích vật chất/đãi ngộ như Singapore đang làm cho công chức tinh hoa.
Cần phải nhìn thẳng vào thực tế: lương hàng tháng chính thức của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ ở ta chỉ ngang mức bình quân một lao động có trình độ với khoảng 5 năm kinh nghiệm ở Hà Nội, hoặc TP.HCM. Không thể duy trì mãi chế độ lương bổng như vậy rồi đòi hỏi công chức tận tâm, tận lực với công việc được, nếu thực lòng muốn cải cách.
Tóm lại, an toàn cho lãnh đạo dám làm là điều kiện cần, tưởng thưởng xứng đáng về thăng tiến chính trị, về lợi ích vật chất mới là điều kiện đủ.
- Theo ông, trong các bước đột phá về cải cách các thủ tục hành chính thì chuyển đổi số đóng vai trò như thế nào?
- Vừa rồi, trong chuyến thăm UAE, Thủ tướng Phạm Minh Chính đề nghị họ chia sẻ kinh nghiệm về việc thành lập doanh nghiệp chỉ trong 5 phút. Cá nhân tôi cho rằng với mức độ phát triển công nghệ số như hiện nay, cộng thêm thay đổi tư duy, việc thành lập doanh nghiệp ở Việt Nam có thể làm tự động hoàn toàn và kéo thời gian đó về dưới 1 phút!
Vì sao? Điều kiện cần là cơ sở dữ liệu công dân, doanh nghiệp; dữ liệu thuế, dữ liệu tư pháp đều đã tương đối hoàn thiện. Chỉ cần thêm 1 điều kiện đủ: đột phá tư duy. Đột phá ở chỗ, nếu 1 cá nhân đủ năng lực hành vi dân sự và không có án tích (xác minh từ dữ liệu công dân, dữ liệu tư pháp), không nợ thuế là đã đủ điều kiện để lập 1 pháp nhân và bắt đầu kinh doanh.
Bước thành lập doanh nghiệp chỉ đơn giản như vậy. Công nghệ giúp xác minh những thông tin trên theo khoảng thời gian tính bằng giây và hoàn toàn tự động. Tương tự như vậy, việc cấp lại giấy khai sinh, cấp lại bằng lái xe – cũng có thể hoàn toàn tự động, dựa trên yêu cầu của người dân, doanh nghiệp.
Với lợi thế công nghệ, không cần phải để người dân chạy ra phường để xin giấy khai sinh; ngay khi 1 công dân ra đời, bố mẹ có thể mở điện thoại thông minh ra, và thấy thông tin định danh công dân; thấy số thẻ bảo hiểm xã hội – đã được cấp tự động trên đó.
Những ví dụ đó để nói rằng phân cấp hành chính và rộng hơn tổ chức lại hệ thống hành chính đang đứng trước một cuộc cách mạng khi công nghệ số xâm nhập và phá vỡ cách vận hành của hệ thống hành chính truyền thống. Hệ thống hành chính chia theo cấp bậc như hiện nay đã có tuổi đời hàng nghìn năm, khi thông tin và dữ liệu được truyền đưa bằng xe ngựa, hoặc xe cơ giới.
Nhưng hiện nay thông tin và dữ liệu được truyền đưa theo thời gian thực, gần như là đồng thời giữa người gửi và người nhận. Một giấy tờ hành chính ngày xưa đi từ cấp Trung ương đến cấp tỉnh rồi về huyện, xã. Còn nay từ Hà Nội, “giấy tờ số” gửi đi thì cán bộ thôn ở Cà Mau nhận được gần như là đồng thời. Điều đó cho thấy triết lý về tổ chức và vận hành bộ máy hành chính (tức một cấu phần của hệ thống thể chế) đang đứng trước ngưỡng cửa thay đổi.
Nghĩa là ngoài phương châm “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” cần trao thêm thẩm quyền hành chính cho địa phương, yêu cầu đột phá mạnh hơn nữa.
- Phân cấp hiện nay là “lấy bớt quyền” từ cấp hành chính cao hơn để chuyển xuống bậc thấp hơn. Điều đó vẫn đúng trong ngắn hạn. Nhưng như thế chưa đủ để tạo đột phá.
- Cần nhìn xa hơn việc chuyển giao chức năng (theo đó là thẩm quyền quyết định tức “phân quyền”) từ cấp hành chính ở bậc trên chuyển về cho bậc dưới (Chính phủ về tỉnh, tỉnh về huyện) như mô hình thứ bậc (hierarchy) truyền thống. Cần tính đến sức mạnh mới của công nghệ để thực sự đột phá.
Chính phủ đang thí điểm cung cấp dịch vụ hành chính phi địa giới. Cần coi đây là ưu tiên cao, tạo đột phá thể chế; để từ đó có cái nhìn rộng hơn về tổ chức lại hệ thống hành chính hiện đại trong thời đại số. Ngay trong Đông Nam Á, chúng ta đã đi chậm hơn Thái Lan, Malaysia, Indonesia. Do đó, nếu thực sự muốn cạnh tranh, cần thực sự tham vọng làm cách mới hoàn toàn và đột phá. Còn không vẫn đi theo cách phân cấp, phân quyền truyền thống thì cơ hội cạnh tranh sẽ bị thu hẹp rất nhiều.
- Hiện đang có 2 cách hiểu về cách thức làm luật. Người này cho rằng luật phải ngắn gọn, dễ hiểu, dễ làm; người khác lại bảo luật phải cụ thể mới nhanh chóng đi vào cuộc sống được. Ông nghĩ như thế nào về vấn đề này?
- Đây không phải là câu chuyện mới. Cách làm luật của chúng ta, theo tôi, là đang bị mắc kẹt trong thế “lưỡng nan”.
Một mặt, luật quy định nguyên tắc quá thì dẫn đến 2 hệ quả: doanh nghiệp, người dân “kêu” không thực hiện được vì thiếu tính cụ thể. Song song với đó, quy định nguyên tắc thì đòi hỏi phải trao quyền cho Chính phủ hướng dẫn tiếp. Chính phủ về thực chất lại giao tiếp cho bộ; các bộ sẽ lại phân về các cục, vụ chủ trì. Đây chính là cơ hội để “cài cắm chính sách”, đẻ ra các loại “giấy phép con”, “giấy phép cháu” mà Tổng Bí thư gọi là “lợi ích nhóm” trong xây dựng pháp luật.
Trong khi đó, luật chi tiết quá cũng có điểm bất cập: bối cảnh thế giới, công nghệ có quá nhiều biến động, quá nhiều thay đổi. Bản thân Việt Nam cũng đang trong quá trình chuyển đổi và hoàn thiện bộ máy, hoàn thiện quy trình làm việc, từ ngay chính nội bộ.
Về khách quan (bối cảnh thế giới, bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội trong nước và bối cảnh công nghệ), lẫn chủ quan (năng lực nội bộ) thì việc đòi hỏi làm luật phải cụ thể, nhưng lại phải có tầm nhìn, tính dự báo, tính chính xác về kỹ thuật lập pháp là điều rất khó. Hơn nữa, làm luật chi tiết quá cũng dễ lạc hậu, hoặc không phù hợp với thực tiễn dẫn đến phải điều chỉnh. Mỗi cách tiếp cận đều có cái hay, cái dở.
- Vậy theo ông, cách làm luật nên điều chỉnh như thế nào?
- Rất nhiều luật gần đây mà tôi có dịp trực tiếp theo dõi, tham gia đều phát sinh những vấn đề như đã nêu trên. Ví dụ, Luật Bảo hiểm xã hội tranh cãi là “cho, hay không cho rút bảo hiểm xã hội 1 lần”. Luật Đầu tư theo đối tác công tư PPP bỏ hợp đồng “đổi đất lấy hạ tầng” - mới chỉ được ngấp nghé 2 năm, lại phải đề xuất sửa.
Mà quy trình thủ tục để sửa 1 luật, nhanh cũng phải mất 1 năm, dù là theo cách rút gọn nhất. Mắc kẹt là vì vậy. Luật khung thì lo cơ quan hành pháp lạm quyền, mà chi tiết thì dễ bị lạc hậu, lại phải sửa, mất quá nhiều công sức và thời gian.
Nhìn từ góc độ thể chế, vấn đề không chỉ là năng lực làm luật, mà còn ở chỗ thiếu những thiết chế hỗ trợ cho giải thích pháp luật và thực thi pháp luật. Đó là chức năng thuộc hệ thống tòa án, cụ thể là năng lực của thẩm phán.
Ở các quốc gia, kể cả là hệ thống “luật thành văn” như châu Âu, vai trò giải thích pháp luật của thẩm phán là rất quan trọng. Thẩm phán hiểu tinh thần của điều luật và giải thích, đưa ra phân xử dựa theo tinh thần đó. Thẩm phán, tòa án là người diễn giải và áp dụng được ý chí chính trị của người làm luật (Quốc hội) cho phù hợp với thực tiễn.
Từ góc độ người dân và doanh nghiệp, tâm lý “vô phúc đáo tụng đình”, nỗi ám ảnh công lý “con kiến mà kiện củ khoai”, nỗi sợ theo kiện “được vạ thì má đã sưng”… vốn đã là rào cản văn hóa lớn. Điều đó khiến cho khi có vấn đề, địa chỉ “để kêu” để phân xử lại là cơ quan hành chính, chứ không phải cơ quan tư pháp.
Xin viện dẫn một ví dụ cụ thể cho dễ hiểu: công dân A bị đối tượng B xúc phạm danh dự trên mạng xã hội. Thay vì phải kiện đối tượng B ra tòa, công dân A lại đi phản ánh với cơ quan hành chính để xử lý vụ việc. Điều đó khiến “gánh nặng” công việc lẫn quyền lực tiếp tục đổ dồn vào cơ quan hành chính.
Không ít đại biểu dân cử lẫn các nhà báo vẫn gọi ông bộ trưởng là “tư lệnh ngành”, nên vẫn truy trách nhiệm bộ trưởng (đáng ra thuộc về hệ thống tòa án xử lý), từ đó tạo ra hiểu nhầm bộ trưởng là người có quyền “quản” hết mọi vấn đề trong lĩnh vực mà ông quản lý. Những nhầm lẫn như vậy tích tụ dần, trở thành cái vòng xoáy củng cố “quyền lực” vô hình của cơ quan hành chính, “phủ bóng” lên các thiết chế tư pháp.
- Như ông vừa nói là làm ra luật rất quan trọng, nhưng việc “giải thích” luật cũng hết sức quan trọng. Như vậy thì một khâu “đột phá” để tháo “điểm nghẽn” thể chế nữa là cần cải cách hệ thống tòa án để họ đóng vai trò chính trong giải thích pháp luật?
- Có thể nói hệ thống tòa án của chúng ta tuy đã có nhiều bước tiến, cải cách, hoạt động có hiệu quả, nhưng so với nhu cầu phát triển hiện nay còn khá nhiều bất cập, chưa đủ khả năng để hỗ trợ hiệu quả trong giai đoạn thực thi pháp luật. Chúng ta cần hiểu rằng làm ra luật mới là một nửa công việc. Nửa còn lại là áp dụng thực thi luật. Hai vế ấy mới làm cho luật đi vào cuộc sống.
Kinh tế - xã hội càng phát triển, các mối quan hệ càng phức tạp, các va chạm pháp luật sẽ càng nhiều, vì vậy càng cần đến tòa án. Tôi rất buồn vì thời gian gần đây đi qua nhiều tòa chung cư hiện đại, dân cư treo băng rôn kêu cứu vì chủ đầu tư vi phạm hợp đồng. Sao không kiện ra tòa? Sao không dùng tòa án để bảo vệ lợi ích mà lại kêu cứu như vậy? Thiếu một hệ thống tư pháp mạnh cũng chính là một điểm nghẽn thể chế. Nên “người giàu cũng khóc” vì tài sản của mình, quyền lợi của mình không được bảo vệ tốt.
Điều đáng buồn là trong suốt 4 thập kỷ mở cửa, tốc độ cải cách tư pháp, vấn đề nâng cao năng lực cho đội ngũ thẩm phán còn chuyển biến chậm hơn so với cải cách kinh tế, lẫn cải cách hành chính. Đó là lý do tôi kỳ vọng, đột phá thể chế dài hạn sẽ ưu tiên cho cải cách và đổi mới hệ thống tư pháp, tòa án.
- Xin cám ơn ông!
Nội dung: Lê Thọ Bình
Đồ họa: Tùng Lâm
Tháo gỡ “điểm nghẽn” thể chế bắt đầu từ đâu?
