Để bàn đến các nội dung đang gây tranh cãi hiện nay, phải căn cứ vào Nghị định 108/2009/NĐ-CP về PPP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg (Quy chế thí điểm về đầu tư theo đối tác công - tư) vì các dự án này được ký hợp đồng vào những năm 2013 và 2014, khi các văn bản điều chỉnh vấn đề này như hiện nay chưa ra đời.
Nhìn từ những con số
Kết luận của Thanh tra Bộ KHĐT về việc chấp hành các quy định pháp luật về đầu tư tại các dự án BOT Nghi Sơn - Cầu Giát và dự án mở rộng đoạn Hà Nội - Bắc Giang gồm nhiều nội dung: từ tổng mức đầu tư đến thủ tục tiến hành việc đầu tư, xây dựng, lựa chọn nhà đầu tư... Tuy nhiên, tại văn bản giải trình thông tin rộng rãi cho báo chí, Bộ GTVT chỉ “xoáy ” vào vấn đề sự khác nhau giữa tổng mức đầu tư dự kiến và giá trị công trình khi quyết toán thực tế.
Đúng là tổng mức đầu tư dự án BOT được duyệt mới chỉ là giá trị đàm phán, xác định thời hạn hoàn vốn đầu tư, chưa phải là giá trị quyết toán cuối cùng giữa Nhà nước với nhà đầu tư để xác định thời gian hoàn vốn cho dự án như Bộ GTVT đã giải trình. Nhưng dự án mở rộng đoạn Nghi Sơn - Cầu Giát, theo kế hoạch trước đó, được lập bằng vốn ngân sách với tổng mức đầu tư hơn 1.937 tỉ đồng.
Nay điều chỉnh qua hình thức BOT với quy mô nhỏ hơn lại có tổng mức đầu tư lên đến 3.164 tỉ đồng (chưa tính phần lãi vay cho dự án 1.226 tỉ đồng nữa). Tổng mức đầu tư tăng lên như vậy mà không làm bài toán so sánh đã phê duyệt dự án chính là sai sót của Bộ GTVT như Bộ KHĐT đã chỉ ra.
Việc phân tích chi tiết những lợi thế của việc thực hiện dự án BOT so với các hình thức đầu tư khác, loại hợp đồng dự án khác là bắt buộc theo quy định của Nghị định 108 chứ không phải muốn so sánh hay không cũng được. Nhưng nó đã bị bỏ qua.
Tổng mức đầu tư dự án cũng (phải) liên quan đến các phương án tài chính, liên quan đến quá trình đàm phán hợp đồng, quá trình vận hành và khai thác dự án... Nó có khả thi, sát với thực tế hay không thì quá trình đàm phán và ký hợp đồng đó mới mang lại hiệu quả và thể hiện việc Nhà nước chọn nhà đầu tư đúng. Bằng không là kết quả ngược lại.
Tại dự án nâng cấp quốc lộ 1 đoạn Hà Nội - Bắc Giang, hồ sơ yêu cầu cho dự án đã quy định rõ: “Nhà đầu tư phải có văn bản đồng ý vay vốn của ngân hàng nêu rõ hạn mức tín dụng cho vay để thực hiện dự án, từ tháng 1-2014 đến tháng 12-2016, với giá trị vốn huy động tối thiểu là 3.717 tỉ đồng”. Nhưng hồ sơ đề xuất của liên doanh đầu tư dự án này (tập đoàn Đại Dương, Công ty cổ phần Đầu tư và Thương mại 319, Vinaconex và Văn Phú Invest) chỉ có văn bản của Techcombank cam kết cho vay vốn.
Mức vay là 10% vốn tự có của Techcombank (theo đúng quy định của Luật các tổ chức tín dụng), tính ra là 1.329 tỉ, cỡ một phần ba số tiền cần vay để thực hiện dự án. Với năng lực tài chính và cam kết như thế, mà liên doanh này vẫn được chọn thì không thể nói Bộ GTVT đã chọn nhà đầu tư đúng và tổng mức đầu tư hoàn toàn không liên quan đến quyết toán dự án.
Cần thì rất cần, nhưng...
Trong những sai sót đã nêu, phần trách nhiệm lớn thuộc về Bộ GTVT. Tuy nhiên, Bộ KHĐT không phải đứng ngoài. Hợp đồng dự án chỉ được ký sau khi Bộ KHĐT đã cấp giấy chứng nhận đầu tư cho dự án theo đúng quy định. Dự án mở rộng quốc lộ 1 Hà Nội - Bắc Giang đã khởi công năm tháng thì giấy chứng nhận đầu tư mới được cấp.
Đây là dự án lớn, thực hiện trên đường, không có gì là bí mật mà Bộ KHĐT không có những động thái quyết liệt hơn thay vì vẫn cấp giấy chứng nhận đầu tư là... hợp thức hóa việc sai quy định. Cho dù giấy chứng nhận đầu tư chỉ mang tính hình thức, thủ tục nhưng một dự án thực hiện nghiêm các quy định xứng đáng được hưởng các ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất nhập khẩu thiết bị và các ưu đãi đầu tư sau đó hơn, thay vì dự án nghiêm túc hay không nghiêm túc đều cào bằng ưu đãi như nhau.
Ông Hồ Minh Hoàng, Tổng giám đốc Công ty cổ phần Đầu tư Đèo Cả, phát biểu tại một hội thảo về PPP mới đây rằng: “Sự quan ngại hiện chỉ tập trung vào rủi ro cho Nhà nước và người dân mà chưa có ai bàn đến rủi ro cho nhà đầu tư, những cái giá phải trả khi mở đường hay đột phá”. Ý ông Hoàng là các nhà đầu tư dám làm trong khi cơ chế chính sách còn chưa hoàn thiện và nhà đầu tư thường bị “ép” khi đàm phán hợp đồng.
Vì sức ép phát triển hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước rất cần các dự án BOT. Nhưng sự cần thiết đó không đồng nghĩa với việc phải làm các dự án BOT bằng mọi giá, làm nhanh hay đi tắt. Bởi cuối cùng, rủi ro chưa hẳn là thuộc về các nhà đầu tư mà sẽ thuộc về Chính phủ hoặc người dân. Vì Chính phủ không phải trả một số tiền đầu tư lớn trong một thời gian ngắn nhưng sẽ phải trả thành nhiều lần trong thời gian dài hoặc việc trả cho nhà đầu tư thông qua người sử dụng trong thời gian dài!
Việc kêu gọi đầu tư vào các dự án BOT, BT hay BOO là để huy động nguồn lực dồi dào của khu vực tư nhân, mang lại dịch vụ tốt nhất với giá cả hợp lý, thậm chí là dịch vụ với chi phí thấp hơn so với đầu tư công nhờ lợi thế quy mô, năng lực quản trị, kinh nghiệm và công nghệ tốt.
Nếu dự án BOT nào cũng đi ngược lại cái đích mong muốn trên, như hai dự án Bộ KHĐT đã có kết quả thanh tra này, thì rủi ro thuộc về ai chắc đã có câu trả lời.
Vai trò của PPP, trong đó có BOT
Thống kê của Bộ GTVT cho thấy, tính đến hết tháng 6-2015, kết quả huy động nguồn lực đầu tư từ khu vực tư vào các dự án hạ tầng là rất lớn: 71 dự án theo hình thức đầu tư BOT và BT với tổng giá trị 202.556 tỉ đồng (tính riêng hệ thống đường bộ và chưa tính các dự án do Tổng công ty Phát triển đường cao tốc thực hiện).
Trong số này có 20 dự án đã đi vào khai thác và 51 dự án đang thực hiện đầu tư. Hai dự án BOT Nghi Sơn - Cầu Giát và nâng cấp đoạn Hà Nội - Bắc Giang có tên trong danh sách này, đều là các dự án được chỉ định thầu sau khi Nhà nước quyết định không bỏ ngân sách đầu tư nữa.
Tính toán của Bộ GTVT cho thấy, giai đoạn 2016-2020, nhu cầu vốn cho các dự án hạ tầng do bộ này quản lý cần khoảng 1,051 triệu tỉ đồng mà khả năng đáp ứng từ ngân sách hoặc gốc ngân sách chỉ được 28%.
Vai trò của các dự án PPP, trong đó có BOT là rất quan trọng trong nhiều năm tới. Các văn bản pháp luật liên tục được sửa đổi, cập nhật để nâng cao hiệu quả đầu tư và đảm bảo chất lượng các dự án. Nghị định 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP (có hiệu lực từ 1-4-2015) và Nghị định 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư (có hiệu lực từ 5-5-2015) cũng vì mục đích này.
Việc cần làm là giám sát chặt chi phí
Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã công bố kết luận thanh tra các dự án BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) do Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) quản lý. Trong đó, có hai dự án được kết luận là bị tăng vốn khá lớn (tổng mức đầu tư được duyệt cao hơn chi phí thực tế) để tăng thời gian thu phí hoàn vốn. Dự án Nghi Sơn - Cầu Giát tăng vốn hơn 1.200 tỉ đồng. Dự án Hà Nội - Bắc Giang tăng hơn 800 tỉ đồng.
Ngay sau đó, Bộ GTVT đã phản bác kết luận thanh tra này bằng thông cáo báo chí giải thích rằng tổng mức đầu tư được duyệt chỉ là giá trị đàm phán, xác định thời gian hoàn vốn ban đầu với nhà đầu tư. Theo quy định, với tất cả các hợp đồng BOT đã ký kết thì giá trị quyết toán cuối cùng được cấp có thẩm quyền chấp thuận mới là giá trị để cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư ký kết hợp đồng điều chỉnh nhằm xác định thời gian hoàn vốn cho dự án.
Cách giải thích này của Bộ GTVT, nếu dựa vào các quy định thì không sai. Tuy nhiên, bức tranh thực tế thời gian qua hoàn toàn khác với cách giải thích của bộ này.
Có thể thấy, qua việc thực hiện rất nhiều dự án BOT giao thông trên cả nước, là hầu như không có dự án nào có tổng mức đầu tư quyết toán thấp hơn tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu. Thậm chí, trong vài năm trở lại đây, tổng mức đầu tư cuối cùng để tính hoàn vốn còn tăng gấp đôi so với tổng mức đầu tư ban đầu.
Một vài dự án như vậy, như dự án đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, mức đầu tư khi ký hợp đồng khoảng 24.500 tỉ đồng, đến nay đã đội lên gần 50.000 tỉ đồng. Hoặc dự án đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình, ban đầu chỉ có tổng mức đầu tư khoảng 3.700 tỉ đồng, nhưng khi hoàn thành đã tăng lên gần 8.900 tỉ đồng. Dự án tín dụng ngành giao thông vận tải để cải tạo mạng lưới đường quốc gia giai đoạn 1 cũng tăng từ 2.293 tỉ đồng lên 6.961 tỉ đồng...
Hơn nữa, khi dự án đã được duyệt có nghĩa là tổng mức đầu tư này đã được cả cơ quan quản lý và nhà đầu tư tính toán dựa trên đơn giá và các yếu tố đầu vào để sau đó tiến hành khởi công chứ không phải đây là con số khái toán ban đầu khi chưa bắt tay vào nghiên cứu dự án.
Người dân có quyền đặt câu hỏi về những tiêu cực đằng sau các dự án BOT giao thông. Có thể trong quá trình thực hiện dự án sẽ có những phát sinh làm tăng tổng mức đầu tư, song với hàng loạt dự án BOT bị tăng tổng mức đầu tư rất cao kéo theo thời gian thu phí lên đến hàng chục năm như thời gian qua thì việc các bên “bắt tay nhau” để kéo dài thời gian thu phí là điều có thể xảy ra.
Việc cần làm lúc này của ngành giao thông là giám sát, quản lý chặt chẽ chi phí của các dự án BOT giao thông để các dự án này trở về với giá trị thực.
Theo TBKTSG
