Pháp luật Việt Nam chỉ định nghĩa hợp đồng PPP là các hợp đồng giữa Nhà nước và nhà đầu tư để thực hiện các dự án hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công. Định nghĩa này mới chỉ đề cập đến hai yếu tố của hợp đồng: (1) chủ thể, và (2) mục đích của hợp đồng.
Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu luật học đều thừa nhận, các hợp đồng PPP còn có một đặc trưng nữa mà Luật Đầu tư đã lờ đi. Đó là việc Nhà nước nhượng cho nhà đầu tư một quyền của Nhà nước để đổi lại việc nhà đầu tư bỏ vốn cho một dự án cụ thể.
Ví dụ, nhà đầu tư bỏ tiền xây đường thì Nhà nước nhượng quyền thu phí; nhà đầu tư bỏ tiền xây nhà máy xử lý chất thải thì Nhà nước nhượng quyền thu phí bảo vệ môi trường; Nhà nước nhượng quyền thuê đất để nhà đầu tư bỏ tiền xây trường học...
Trong quá trình soạn Luật Đầu tư, khái niệm đầy đủ này đã được đưa ra, nhưng sau đó đã bị thay bằng một khái niệm hết sức lấp lửng. Điều này có thể được lý giải là do nhà làm luật không muốn sử dụng một khái niệm quá rộng, mà trước mắt chỉ nên tập trung thu hút vốn vào hạ tầng và dịch vụ công. Nhưng cũng có thể là vì nếu định nghĩa như vậy, chúng ta lại phải tìm cách trả lời cho một câu hỏi còn khó hơn: Nhà nước có những quyền gì?
Hợp đồng hai bên hay ba bên?
Hợp đồng PPP chỉ có hai chủ thể là Nhà nước và nhà đầu tư. Tuy nhiên, ai cũng biết còn một chủ thể thứ ba liên quan, đó là người dân sử dụng dịch vụ. Ví dụ, trong các hợp đồng BOT đường bộ, ngoài Nhà nước và nhà đầu tư, còn có bên thứ ba rất quan trọng là chủ phương tiện giao thông - người sử dụng đường bộ và phải trả tiền.
Nhưng mà chủ thể thứ ba này lại không được đàm phán, không được tham vấn, thậm chí nhiều khi còn chẳng biết đến sự tồn tại của một cái hợp đồng của hai anh khác về việc rút hầu bao của mình. Hệ quả là, khi Nhà nước và doanh nghiệp bắt tay với nhau, người dân chịu thiệt.
Có người sẽ lập luận: Nhà nước đại diện cho dân, vậy nên Nhà nước đứng ra đàm phán ký hợp đồng là đủ. Ấy nhưng mà cái đại diện đó xa vời lắm.
Bình thường, nếu Nhà nước ra quyết định thu phí quá cao, người dân sẽ phản đối thông qua báo chí, thông qua đại biểu dân cử. Lúc đó, Nhà nước buộc phải giảm bớt mức phí. Nhưng với PPP thì khác. Hợp đồng đã ký, nếu Nhà nước mà yêu cầu giảm mức phí thì lại phải lấy ngân sách - tức là tiền thuế của dân - để bồi thường cho chủ đầu tư. Chung quy lại vẫn đổ lên đầu dân.
Nhà nước và doanh nghiệp bắt tay nhau như thế nào?
Nếu mới chỉ nghe qua về các hợp đồng BOT đường bộ, người dân sẽ được cho biết là nhà đầu tư chỉ được thu phí theo mức quy định và chỉ trong một khoảng thời gian định trước trong hợp đồng. Nhưng nếu đọc kỹ các hợp đồng BOT, người ta sẽ phát hiện ra sự thật không chỉ đơn giản như vậy.
Có một nguyên tắc ngầm định trong các điều khoản của hợp đồng BOT là: nhà đầu tư luôn luôn có lãi, bất kể chuyện gì xảy ra. Có thể kể đến một số điều khoản cụ thể như sau:
- Tổng mức đầu tư của dự án được tính theo chi phí quyết toán chứ không phải là chi phí thiết kế. Phương pháp tính tổng mức đầu tư này đồng nghĩa với việc mọi chi phí của nhà đầu tư trong giai đoạn xây dựng dự án đều được ghi nhận và có phương án bồi hoàn. Điều này khiến các nhà đầu tư thường rất mạnh tay trong việc chi tiêu cho phần xây dựng (và có thể đi kèm với đó là khai báo khống). Hệ quả là chất lượng công trình thường tốt hơn so với Nhà nước xây, nhưng chi phí cũng tăng với một mức độ còn lớn hơn.
- Thời gian vận hành dự án không cố định. Mặc dù tất cả các hợp đồng PPP đều có điều khoản về thời gian tối đa khai thác dự án, nhưng đi kèm với đó là một điều khoản về các trường hợp được phép kéo dài thời gian này rất rộng. Nói cách khác, cơ hội để nhà đầu tư và Nhà nước sửa đổi hợp đồng để kéo dài thời gian khai thác dự án (kéo dài thời gian thu phí) là luôn sẵn có. Kể cả các trường hợp phát sinh chi phí của tổng mức đầu tư, phát sinh chi phí bảo trì, chi phí vận hành, hoạt động của dự án không đạt như kỳ vọng... cũng đều được xem xét để điều chỉnh thời gian vận hành.
- Mức phí được quyết định bảo đảm hoàn vốn và có lợi nhuận. Riêng đối với lĩnh vực giao thông đường bộ, trên thế giới có hai cách tính phí. Cách thứ nhất là dựa vào giá trị xã hội mang lại của đoạn đường. Ví dụ, một đoạn đường xây dựng chất lượng tốt giúp tiết kiệm thời gian đi lại, chi phí nhiên liệu, và các chi phí xã hội khác. Tất cả lợi ích xã hội này sẽ được tính toán và cộng lại (ví dụ, tiết kiệm được 2.000 đồng/ki lô mét), khi đó, mức phí được phép thu tối đa chỉ bằng một tỷ lệ nhất định trên chi phí tiết kiệm đó (thông thường là 50%, tương ứng với 1.000 đồng/ki lô mét).
Cách tính thứ hai là lấy tổng mức đầu tư dự án cộng với lợi nhuận định mức chia cho thời gian thu phí dự tính và lưu lượng phương tiện để ra được mức phí phù hợp. Phương pháp thứ hai này luôn bảo đảm rằng nhà đầu tư có lãi.
Trong đầu tư kinh doanh thì có thể có lãi nhưng cũng có thể thua lỗ. Nhưng khi Nhà nước bắt tay với nhà đầu tư khi tính toán phương án tài chính và các điều khoản của hợp đồng BOT để bảo đảm nhà đầu tư luôn có lãi thì tức là đã phá vỡ nguyên tắc của kinh tế thị trường. Đó là chưa kể việc gian lận trong chi phí xây dựng, chi phí vận hành, gian lận trong việc tính toán và báo cáo kết quả kinh doanh cũng sẽ là cơ hội cho các khoản lợi nhuận bất chính. Ai cũng biết, chủ đầu tư không thể ôm các khoản lợi nhuận đó một mình mà phải chia sẻ với đối tác của hợp đồng. Chỉ có người dân chịu thiệt.
Giải pháp nào cho các hợp đồng PPP
Không ai phủ nhận các thành công của hình thức đầu tư PPP khi tháo được các nút thắt về đầu tư, hạ tầng và dịch vụ công cho Việt Nam hiện nay. Phương án tốt là một mặt vẫn tận dụng tối đa kênh huy động vốn hiệu quả này, nhưng mặt khác là công khai minh bạch để hạn chế các tác động xấu của nó đến xã hội. Công khai toàn bộ các hợp đồng PPP từ khi còn đang đàm phán là giải pháp tối ưu.
Về mặt chính trị, PPP là việc Nhà nước nhượng quyền cho doanh nghiệp. Mà quyền của Nhà nước là do người dân trao cho. Vậy thì việc công khai với dân là điều hoàn toàn hợp lý.
Về mặt pháp lý, một quan hệ ba bên thì ít nhất phải cho bên thứ ba đó biết và có cơ hội thể hiện ý kiến về kết quả đàm phán của hai bên còn lại.
Về mặt kinh tế, các hợp đồng PPP đã ký kết hiện nay có quá nhiều điều khoản bất lợi cho người dân và xã hội. Phí sử dụng dịch vụ của các dự án PPP ngày càng tăng và trùng lặp. Công khai, minh bạch và tham vấn sẽ là giải pháp hiệu quả để hạn chế thực tế này.
Chính phủ đốc thúc thực hiện PPP
Theo VnEconomy, tại cuộc họp Ban Chỉ đạo về đầu tư theo hình thức PPP với các bộ, ngành, địa phương ngày 30-6, Phó thủ tướng Hoàng Trung Hải yêu cầu ban chỉ đạo nhanh chóng có những biện pháp tổng thể, rà soát, chấn chỉnh tình trạng chậm trễ, chưa quan tâm đúng mức đối với việc triển khai mô hình đầu tư này.
“Các bộ, ngành chủ động xây dựng sớm để ban hành thông tư hướng dẫn thực hiện đầu tư theo mô hình PPP trong lĩnh vực phụ trách trên cơ sở Nghị định 15/2015 mà Chính phủ đã ban hành”, ông nhấn mạnh.
Phó thủ tướng lưu ý “các bộ đăng ký 55 dự án, 36 địa phương đăng ký hơn 240 dự án... Từ hồi đăng ký đã làm được bao nhiêu dự án rồi, kiểm điểm từng dự án để đẩy mạnh hơn nữa. Có thể nói có nhiều dự án, nhiều lĩnh vực mà lẽ ra Nhà nước phải làm, mà không còn lực để triển khai”.
Đồng ý với chủ trương triển khai một số dự án PPP tiên phong, Phó thủ tướng nêu rõ, cần lựa chọn các dự án quy mô lớn, thời gian triển khai dài để xây dựng “hình ảnh” thu hút PPP với cộng đồng tổ chức tài chính, nhà đầu tư, tài trợ quốc tế như đề xuất của Văn phòng nguyên Thủ tướng Anh Tony Blair.
Phó thủ tướng cũng giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì xúc tiến nguồn vốn ODA để thành lập nguồn vốn đầu tư Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP.
Theo TBKTSG
