(tiếp theo kỳ trước)
ASEAN cần làm gì?
Việc Trung Quốc vi phạm UNCLOS 1982, vi phạm DOC, trì hoãn đàm phán thực chất COC, trắng trợn hạ đặt giàn khoan vào sâu vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam, phớt lờ phản ứng của cộng đồng quốc tế…, báo hiệu một tương lai khó xác định về hiện thực hóa và tính màu nhiệm của COC. Các nước ASEAN (và cộng đồng quốc tế) cần nhận rõ những thủ đoạn trên, để tìm ra những biện pháp hiệu quả ngăn cản chiến lược của Trung Quốc độc chiếm Biển Đông. ASEAN cần và có thể thực hiện một số biện pháp sau để hạn chế tham vọng của Trung Quốc:
Nâng cao nhận thức và trách nhiệm chính trị của mỗi thành viên
Hơn lúc nào hết, ASEAN cần có nhận thức đi cùng một quyết tâm và trách nhiệm chính trị cao hơn. Trong số các nước có yêu sách đòi chủ quyền ở Biển Đông, thì bốn nước ASEAN (gồm Việt Nam, Philippines, Malaysia, Brunei) có tranh chấp trực tiếp tại vùng biển này. Các nước khác như Indonesia, Singapore Thái Lan và Campuchia là những nước nằm ven bờ Biển Đông, đều chia sẻ lợi ích chiến lược to lớn, cả kinh tế, tự do thương mại, lẫn an ninh và quốc phòng. Tuy Mi-an-ma không nằm trên bờ Biển Đông, nhưng Biển Đông là con đường thông thương hàng hải thuận lợi nhất cho nước này trong phát triển quan hệ với các nước ven bờ Thái Bình Dương, khi tuyến Hành lang Kinh tế Đông - Tây thuộc Hợp tác Tiểu vùng sông Mê Công mở rộng trở nên thuận tiện, thì lợi ích của Mi-an-ma sẽ được nhân lên nhiều lần.
Tuy không có biển, nhưng Lào cũng được hưởng lợi lớn khi sử dụng giao thông hàng hải cũng như được tham gia đánh bắt lượng hải sản dư thừa sau khi Việt Nam hoàn thành tính toán nhu cầu, mức độ, khả năng đánh bắt hải sản của ngư dân Việt Nam ở Biển Đông. Do vậy, một khi tranh chấp Biển Đông leo thang không chỉ đe dọa lợi ích quốc gia - dân tộc của các nước ASEAN ven bờ, mà còn làm xấu đi môi trường hợp tác và phát triển của toàn khối, nhất là quan hệ của ASEAN và các nước thành viên với các đối tác bên ngoài, trước hết là với Trung Quốc, Nhật Bản v.v... Các nước Đông Nam Á, nhất là các nước có yêu sách chủ quyền, dù muốn hay không, đều phải dành ngân sách nhiều hơn cho chi phí quốc phòng, làm gia tăng cuộc chạy đua vũ trang ở khu vực. Điều đó không chỉ làm tổn hại đến đầu tư phát triển kinh tế, mà còn làm tăng nghi kỵ về an ninh.
Một vấn đề khác không kém phần quan trọng là ASEAN đang nỗ lực hiện thực hóa Cộng đồng, trong đó có Cộng đồng An ninh - Chính trị (APSC) vào cuối năm 2015. Những nội dung và phương thức xây dựng APSC như "xây dựng và chia sẻ các chuẩn mực ứng xử" và hợp tác, tìm kiếm, thiết lập các định chế để "ngăn ngừa xung đột" trong ASEAN và giữa ASEAN với các đối tác bên ngoài được xác định rõ trong Kế hoạch hành động năm 2004 và trong Kế hoạch Tổng thể APSC năm 2009. Như vậy, việc tham gia giải quyết mâu thuẫn, tạo lập các cơ chế để củng cố lòng tin, ngăn ngừa xung đột ở Biển Đông vừa là trách nhiệm, vừa là quyền lợi của ASEAN. Mỗi thành viên ASEAN phải coi đây là lợi ích của chính mình, phải coi lợi ích của toàn Hiệp hội gắn liền với lợi ích quốc gia mình.
ASEAN cần thống nhất, đoàn kết hơn nữa trong việc giải quyết tranh chấp Biển Đông, tránh ngón đòn “chia để trị” của Trung Quốc. Chính sự thiếu gắn kết, thống nhất về lập trường chung và thái độ “cầm chừng” của ASEAN và một số nước thành viên trong việc thực thi các thỏa thuận đã ký kết ở cấp độ khu vực và toàn cầu liên quan đến Biển Đông (như DOC), hay UNCLOS 1982 cũng như việc chậm thông qua và ban hành COC đã và đang cản trở hiện thực hóa COC và là sự “ngầm khuyến khích” những hành động trắng trợn, ngang ngược của Trung Quốc muốn dùng vũ lực để thay đổi hiện trạng như thời gian vừa qua.
Hơn nữa, việc tham gia ngăn ngừa xung đột ở Biển Đông còn giúp ASEAN duy trì và củng cố vai trò trung tâm, động lực thúc đẩy, kết nối, kiến tạo các cơ chế hợp tác đa phương ở châu Á - Thái Bình Dương, nhất là vai trò của ASEAN trong Diễn đàn An ninh khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị Cấp cao Đông Á (EAS) và Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng các nước ASEAN và các nước đối tác (ADMM+). Điều đó làm tăng sức đề kháng của ASEAN và các nước thành viên trước sức ép gia tăng về địa - chính trị do cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn, trước hết là giữa Mỹ và Trung Quốc; đồng thời làm tăng sức hấp dẫn và tính hiệu quả của ASEAN và các nước thành viên trong việc mở rộng hợp tác với các đối tác bên ngoài, đưa vị thế của ASEAN lên tầm cao mới, củng cố vị thế của ASEAN như là một nhân tố không thể thiếu trong kiến tạo môi trường hòa bình, cũng như các cơ chế hợp tác đa phương đã và đang hình thành ở khu vực.
Như vậy, việc ASEAN tham gia giải quyết mâu thuẫn, ngăn ngừa xung đột ở Biển Đông đạt được ba mục đích: (i) góp phần hiện thực hóa APSC; (ii) hạn chế ASEAN và các nước thành viên rơi vào vòng xoáy cạnh tranh địa - chính trị của các nước lớn, duy trì vai trò trung tâm của ASEAN trong cấu trúc khu vực đang hình thành và (iii) góp phần giảm thiểu thế độc quyền chiến lược của một số nước lớn, trước hết là Mỹ và Trung Quốc, ở khu vực này, làm tăng phần hợp tác, chia sẻ lợi ích giữa họ và giữa họ với các nước ASEAN. Kết quả đó đã và sẽ góp phần củng cố môi trường hợp tác và an ninh khu vực, trong đó chủ quyền quốc gia - dân tộc của các thành viên ASEAN sẽ được tôn trọng. Như vậy, có thể nói, việc ASEAN tham gia giải quyết mâu thuẫn, ngăn ngừa xung đột ở Biển Đông vừa là trách nhiệm, vừa là lợi ích chiến lược của tổ chức này cũng như của mỗi quốc gia thành viên. Đây cũng là một trong những phép thử đối với hiện thực hóa APSC.
ASEAN cần sớm hoàn chỉnh cơ chế ra quyết định những vấn đề trọng yếu
Nếu nguyên tắc đồng thuận (concensus) phát huy tác dụng từ ngày ASEAN ra đời tới nay, thì gần đây nguyên tắc này đã bộc lộ những hạn chế, làm giảm tính tập trung, thống nhất mạnh mẽ cần có của Hiệp hội. ASEAN cần dũng cảm điều chỉnh nguyên tắc concensus khi ra quyết định tập thể, coi đây là một trong những điểm mấu chốt, quan trọng nhất để ASEAN đạt được thống nhất nội bộ trước khi giải quyết tranh chấp.
Đồng thời cần nghiên cứu áp dụng bổ sung cơ chế đảm bảo thống nhất, phát huy trách nhiệm và kế thừa liên tục chính sách chung của ASEAN qua các nhiệm kỳ Chủ tịch ASEAN theo kiểu “troika”. Hai nội dung cần đổi mới trên đây trước hết cần thiết cho các phương án đấu tranh về Biển Đông nói riêng cũng như cho việc xây dựng Cộng đồng ASEAN nói chung.
Từ Hội nghị Cấp cao ASEAN - 24 đến nay, ngày càng có thêm thành viên ASEAN thể hiện tiếng nói trách nhiệm trong vấn đề Biển Đông, chứng tỏ bước chuyển mạnh mẽ trong nhận thức về trách nhiệm chính trị và lợi ích chiến lược của Hiệp hội, bởi ngăn ngừa và quản lý xung đột ở Biển Đông là phép thử đối với sự tồn tại và phát triển ASEAN trong những năm sắp tới. Các thành viên ASEAN không có yêu sách đòi chủ quyền cần ủng hộ lập trường mà các nước ASEAN có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông (Việt Nam, Philippines, Malaysia, Brunei) đã thống nhất với nhau, nhằm tạo đồng thuận trong đàm phán đa phương.
Đẩy mạnh“quốc tế hóa” tự do, an ninh hàng hải, hàng không trên Biển Đông
Trong bối cảnh hiện nay, ASEAN cần chủ động đưa ra các sáng kiến mới, tạo dựng các cơ chế, hình thức hợp tác hòa bình mới. Việc đảm bảo tự do, an toàn, an ninh hàng hải, hàng không cho tất cả các nước có lợi ích ở Biển Đông sẽ cho phép các quốc gia thành viên ASEAN thúc đẩy “quốc tế hóa” vấn đề này. Hiện nay, không ít quốc gia ngoài khu vực quan tâm đến tự do, an ninh hàng hải và hàng không. ASEAN cần chọn chủ đề “tự do an ninh hàng hải, hàng không” ở Biển Đông là khâu đột phá. Đây cũng là điều Trung Quốc lâu nay né tránh, nên rất ít khả năng Trung Quốc tham gia đàm phán. Bốn nước (Việt Nam, Philippines, Malaysia, Brunei) nói riêng và khối ASEAN nói chung có thể mời các quốc gia có lợi ích liên quan đến an toàn hàng hải, hàng không ở khu vực như Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ, Úc… tham gia đàm phán đa phương, tiến tới xây dựng một Thỏa thuận (hoặc Hiệp định) về đảm bảo an ninh hàng hải, hàng không ở Biển Đông.
Thỏa thuận (hoặc Hiệp định) này để ngỏ (mở) cho tất cả các nước trong và ngoài khu vực tham gia. Điều đó sẽ tạo tiền lệ quan trọng, làm cho Trung Quốc không thể đứng bên lề các cuộc đàm phán cũng như điều ước quốc tế này nếu Trung Quốc nghiêm túc mong muốn giải quyết các tranh chấp. Như vậy, bằng cách đàm phán, ký điều ước quốc tế đa phương về các giải pháp đảm bảo tự do, an toàn hàng hải và hàng không ở Biển Đông, ASEAN và các nước Việt Nam, Philippines, Malaysia, Brunei có thể tạo tiền đề, xác lập các điều khoản cho cuộc đàm phán đa phương tương lai với Trung Quốc.
Sẵn sàng giải quyết tranh chấp bằng công cụ pháp lý quốc tế
Trung Quốc luôn né tránh việc giải quyết vấn đề bằng luật pháp quốc tế, vì nước này chủ trương giải quyết tranh chấp Biển Đông theo con đường song phương, loại trừ việc tham gia của bất kỳ bên thứ ba nào khác. Đây là “điểm yếu” của Trung Quốc mà ASEAN cần triệt để khai thác.
Sử dụng công cụ pháp lý hiệu quả sẽ mở ra khả năng sử dụng các cơ quan tài phán quốc tế để giải quyết tranh chấp, hoặc chí ít hạn chế các hành động gây hấn, các tuyên bố yêu sách vô lý không tuân thủ UNCLOS 1982. Do vậy, không chỉ “quốc tế hóa” vấn đề an toàn hàng hải, hàng không trên Biển Đông, ASEAN (ít nhất là các nước có tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông với Trung Quốc) không nên ngần ngại đưa tranh chấp ra Tòa án quốc tế về Luật Biển (ITLOS), Tòa án Công lý quốc tế (ICJ), hoặc Tòa Trọng tài thường trực (PCA) theo Phụ lục VII của UNCLOS 1982 (tùy thái độ của Trung Quốc), bởi không ít vùng biển tranh chấp trên thế giới không phân định được qua đàm phán, cuối cùng phải nhờ đến phán quyết của Tòa án, từ đó mới có ổn định bền vững.
Thực tế cho thấy, sau khi đã tiến hành các biện pháp hòa bình khác với Trung Quốc không đạt kết quả, tháng 1/2013 Philippines đã đi tiên phong trong việc cố gắng giải quyết tranh chấp một cách hòa bình bằng việc dựa vào luật pháp quốc tế, đơn phương kiện Trung Quốc ra Tòa Trọng tài thường trực (PCA) theo Phụ lục VII của UNCLOS 1982. Đây là lựa chọn khôn khéo, vì thủ tục tài phán mang tính bắt buộc khi các bên không đạt được thỏa thuận.
Ngay cả khi Trung Quốc tuyên bố không tham gia, điều này cũng không làm trì hoãn vụ kiện, Tòa trọng tài vẫn được thành lập và các thủ tục xét xử vẫn được tiếp tục. Trung Quốc không tham gia vụ kiện sẽ là bất lợi trong việc bảo đảm lợi ích của họ trên cơ sở luật pháp quốc tế trước Tòa. Về tính chất pháp lý, bản án của Tòa Trọng tài thường trực dựa trên quy định tại Điều 11 - Phụ lục VII của UNCLOS có tính chất tối hậu và không được quyền kháng cáo (trừ việc yêu cầu giải thích). Bản án của Tòa Trọng tài có giá trị ràng buộc các bên tranh chấp.
Việc Philippines kiện Trung Quốc ra PCA theo Phụ lục VII, UNCLOS 1982 sẽ giúp một số thành viên ASEAN thêm kinh nghiệm đấu tranh giải quyết tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông. Dẫu Trung Quốc từ chối tham gia vụ kiện thì thủ tục tố tụng vẫn được tiến hành và phán quyết của Tòa Trọng tài thường trực (PCA) sẽ là cơ sở pháp lý để các nước ASEAN yêu cầu Trung Quốc tiến hành giải quyết tranh chấp trên thực địa.
Cần tính đến một phương án là tất cả các nước đòi chủ quyền trên Biển Đông, có vùng biển bị Trung Quốc đưa vào phạm vi “đường 10 đoạn”, cùng kiện Trung Quốc ra các cơ quan tài phán quốc tế. Đó có thể là cách duy nhất các nước bị Trung Quốc đe dọa đáp trả hành vi của Trung Quốc bằng công cụ pháp lý.
Vũ khí đàm phán đa phương
Sau sự kiện HD-981 tháng 5/2014, lòng tin vào những “cam kết” của Trung Quốc đã suy giảm nghiêm trọng, vì vậy Việt Nam nói riêng và các nước ASEAN nói chung tiếp tục kiên trì, kiên quyết đòi đàm phán đa phương với Trung Quốc để giải quyết các tranh chấp chủ quyền trên biển.
Nhưng trước khi đàm phán đa phương với Trung Quốc, các nước ASEAN có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông cần tiến hành đàm phán đa phương với nhau nhằm giải quyết tất cả các tranh chấp về các vùng biển, cần xác định rõ phạm vi chủ quyền và quy chế pháp lý đối với các vùng biển, thềm lục địa và các đảo ở quần đảo Trường Sa để xác định phạm vi chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của mỗi nước trên cơ sở UNCLOS 1982, cũng như thống nhất phương án đàm phán với Trung Quốc.
Chắc chắn Trung Quốc sẽ phản đối đàm phán đa phương nội khối này, thậm chí gây thêm căng thẳng, phức tạp (chiếm một số đảo, bãi đá chìm, làm căn cứ quân sự trên đảo nhân tạo v.v…). Nhưng thành công của đàm phán đa phương giữa các nước ASEAN có tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông sẽ là minh chứng cho một cuộc đàm phán đa phương giải quyết các tranh chấp mà không có Trung Quốc tham gia. Qua đây, các nước ASEAN sẽ có vị thế tốt hơn, làm cơ sở để thiết lập các điều khoản cho đàm phán tập thể với Trung Quốc cũng như kéo Trung Quốc vào đàm phán đa phương sau này.
Tận dụng các diễn đàn quốc tế, các cơ chế an ninh khu vực
Sau sự kiện HD-981, Việt Nam đã tận dụng các Diễn đàn khu vực, quốc tế, kể cả đề nghị cho lưu hành công hàm tại Đại hội đồng LHQ tố cáo hành động của Trung Quốc. Trên cơ sở kinh nghiệm này, ASEAN nên có phương án sẵn sàng gửi đề nghị của ASEAN lên Tổng Thư ký LHQ nếu tình hình tiếp tục căng thẳng hoặc có những phát sinh phức tạp mới, thậm chí nghiên cứu phương án đưa ra Đại hội đồng LHQ, để cả thế giới thấy được hành vi vi phạm luật pháp quốc tế và Hiến chương LHQ của một nước lớn đang giữ vai trò quan trọng đối với hòa bình, an ninh thế giới.
Tại các diễn đàn An ninh khu vực (ARF), Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á (EAS), Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng các nước ASEAN mở rộng (ADMM+), Đối thoại Shangri-La…, nhiều tiếng nói ủng hộ lập trường "quốc tế hóa", giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình và tự do hàng hải tại Biển Đông.[9] ASEAN cần tiếp tục sử dụng các diễn đàn này để buộc các bên liên quan tìm kiếm giải pháp duy trì hòa bình, qua đó đẩy mạnh “quốc tế hóa” phương cách giải quyết tranh chấp; đẩy mạnh truyền thông về vấn đề Biển Đông theo hướng vì lợi ích của cộng đồng khu vực. Đây chính là sự kết hợp sức mạnh của thời đại với sức mạnh của Hiệp hội để giải quyết vấn đề liên quan tới lợi ích chiến lược của ASEAN.
Bên cạnh đó, ASEAN cần cùng Trung Quốc đàm phán, ký kết về COC sớm chừng nào hay chừng ấy. Chúng ta thiếu cơ sở để kỳ vọng vào sự nhiệm màu của COC, nhưng cần kiên trì đấu tranh tìm mọi giải pháp, dù là nhỏ nhất, giải quyết tranh chấp ở Biển Đông trước khi quá muộn.
Sự kiện HD-981 và những gì tiếp sau đó buộc các nước phải nhận thức rõ hơn chiến thuật của Trung Quốc hòng độc chiếm Biển Đông, cũng như cần có cách nhìn mới về quan hệ ASEAN - Trung Quốc. Giờ đây, ASEAN cần có những quyết sách và hành động hợp thời, hiệu quả, đồng thời kịp thời bổ sung, hoàn thiện cơ chế điều hành của Hiệp hội.
Việt Nam cần chủ động cùng một số thành viên chủ chốt phát huy vai trò trong ASEAN, đưa ra các sáng kiến củng cố đoàn kết, thống nhất nội khối, cũng như phối hợp thực hiện các bước đi đàm phán đa phương. Bên cạnh đó, Việt Nam kiên trì và kiên quyết phản đối yêu sách “đường 9 đoạn”, “đường 10 đoạn” của Trung Quốc, kiên quyết đấu tranh bảo vệ chủ quyền biển, đảo, đòi Trung Quốc rút hết giàn khoan và các tàu khỏi vùng biển Việt Nam; giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình, trên cơ sở tuân thủ luật pháp quốc tế, không để xảy ra xung đột; cũng như cảnh giác phòng ngừa các thế lực thù địch lợi dụng sự kiện này để kích động tinh thần dân tộc cực đoan, thậm chí có những hành động làm tổn hại lợi ích đất nước.
Đồng thời, cần chủ động hoàn chỉnh hồ sơ pháp lý về chủ quyền biển, đảo để bày tỏ quan điểm khi cần thiết; sẵn sàng tận dụng những lợi thế mà vụ kiện do Philippines khởi xướng mang lại. Việt Nam cần rà soát kỹ càng các mối quan hệ với Trung Quốc, hạn chế phụ thuộc quá nhiều về kinh tế vào nước lớn này, đồng thời vận dụng linh hoạt tất cả các biện pháp hòa bình giải quyết tranh chấp, đặc biệt tận dụng thế mạnh pháp lý và công luận để bảo vệ chủ quyền thiêng liêng tại Biển Đông.
* Tác giả PGS. TS. Nguyễn Hồng Quân là Thiếu tướng, Phó Viện trưởng, Viện Chiến lược Quốc phòng - Bộ Quốc phòng. Bài viết được đăng lần đầu tiên trên Tạp chí Nghiên cứu Quốc tế số 1 (100), tháng 3/2015.
